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行政复议决定书

增府行复〔2023〕172号

申请人：叶某连

被申请人：广州市增城区中新镇人民政府。

地址：广州市增城区中新镇中福路30号。

法定代表人：赵乾良，职务：镇长。

委托代理人：刘水发，广东兆鹏律师事务所律师。

委托代理人：黄海湄，广东兆鹏律师事务所律师。

申请人叶某连不服被申请人广州市增城区中新镇人民政府作出的穗增中综责改字〔2023〕0101881号《责令改正通知书》，向本府申请行政复议，本府依法予以受理，现已审查终结。

申请人请求：

撤销被申请人作出的穗增中综责改字〔2023〕0101881号《责令改正通知书》。

申请人称：

第一次围墙被拆：2021年10月初开始修建围墙，2021年10月11日因被邻居举报围墙界限有争议被中新城管中队拆除，2021年10月12日经联安村委会调解，是邻居强词夺理。第二次围墙被拆：中新镇政府仅凭卫星图片认定申请人于2023年1月装修完毕的围墙占用了基本农田，2023年4月6日张贴的《责令改正通知书》，要求清除硬底化拆除围墙，2023年4月17日下午围墙和水泥地面被镇政府拆除。

一、被申请人作出的《责令改正通知书》没有送达给申请人，被申请人张贴文书时，申请人不在场，不知情，不符合留置送达的规定。送达程序违法，剥夺申请人知情权，申辩权等。    

二、根据自然资源部发布《关于开展2023年卫片执法工作的通知》，不得以卫生执法图斑直接作为行政处罚的依据。围墙是否属于违法建设应由城市、县人民政府城乡规划主管部门予以认定，属于行政机关的法定职权，而镇政府依据的是增城区自然资源局向被申请人下发的卫星图片，该认定明显事实不清，证据不足。  

三、镇政府的强拆，严重侵害申请人的合法权益，既没有给申请人出具告知书，催告书，听证权，陈述与申请等权利，也没有履行强制拆除的合法手续，违反了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序。

被申请人答复称：

一、申请人未经依法批准，擅自占用基本农田建设涉案的围墙、水泥地，系违法占用土地的行为。

经查，涉案的地块根据地类规划属于耕地，是永久基本农田，申请人未经报批就在涉案地块上砌筑围墙，地面进行硬底化，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十七条第二款：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”以及第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”的相关规定可知，若想在涉案地块上砌筑围墙，铺设水泥地应当办理农用地转用审批手续，且涉案地块属于永久基本农田，需由国务院批准才可转为建设用地。2023年3月，申请人未办理农用地转用审批手续就砌筑围墙、地面硬底化被国家卫星图斑拍摄发现，要求对于申请人违法违规占地问题进行拆除复垦，故涉案的围墙、水泥地系违法占用基本农田建设的，应当予以拆除。

二、被申请人所作出的穗增中综责改字(2023)0101881号《责令改正通知书》认定的事实清楚，职权依据明确，适用法律正确，不应被撤销。

1.认定的事实清楚：2023年3月，被申请人收到上级部门下发的卫片任务整改通知，其中就有申请人违法占用的涉案地块在内，2023年4月4日，被申请人联系申请人对位于广州市增城区中新镇福和某村某路某号的围墙、水泥地等建筑的现状进行调查询问。且被申请人执法队员在中新镇福和某村某路某号巡查确实发现申请人在基本农田上砌筑围墙、铺设水泥地，故被申请人作出了《责令改正通知书》，责令申请人自行清除硬底化、拆除围墙。由于申请人不在现场，上述《责令改正通知书》已于2023年4月6日采取留置送达给申请人并对送达情况已拍照取证，后续申请人并未前往被申请人处进行陈述、申辩。2.职权依据明确：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”以及第七十五条：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”并依据《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》穗府〔2021〕9号第一条第六项款的规定，对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行为的行政处罚调整由各镇街实施，本案中申请人未经依法批准，擅自占用基本农田建设涉案的围墙、水泥地，被申请人依法具有责令申请人限期清除硬底化、拆除围墙的职权。3.适用法律正确：涉案地块属于农用地且是基本农田，申请人在未办理农用地转用审批手续的情况下占用基本农田进行硬底化、砌筑围墙的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条、第三十七条、第四十四条等规定。对此，被申请人于2023年3月18日作出《责令改正通知书》，责令申请人限期改正是符合法律法规规定的。

三、《责令改正通知书》是过程性、程序性文书，不属于行政复议受案范围。

本案中，被申请人依法作出《责令改正通知书》，对申请人违法占用农用地砌筑围墙行为予以告知，并督促申请人在通知书规定的期限内自行拆除违法建设。该通知书是针对申请人在未经批准的情况下占用农用地砌筑围墙、地面硬底化而责令其限期内自行拆除违法建设，并将逾期不自行拆除的后果予以程序性的告知，不是最后的处罚、处理决定，不具有强制性，该《责令改正通知书》系作出强制拆除决定前的过程性行为，该《责令改正通知书》的法律效果为最终的强制拆除所吸收和覆盖。故被诉的《责令改正通知书》不具有最终的法律效力，不属于行政复议受案范围。

综上所述，被申请人依法依规作出《责令改正通知书》，该《责令改正通知书》认定的事实清楚，职权依据明确，适用法律正确，不应被撤销。且《责令改正通知书》是过程性、程序性文书，不属于行政复议受案范围，恳请贵府依法驳回申请人的全部复议申请请求。  

本府查明：

2023年4月4日被申请人对位于广州市增城区中新镇福和某村某路某号的围墙、水泥地等建筑的现状进行调查，发现申请人砌筑围墙、铺设水泥地。同日，广州市规划和自然资源局增城区分局中新规划和自然资源管理所向被申请人出具《国家2023年三月份卫片的情况说明》(监察编号： HN4401182023021503100020)，内容为：国家2023年三月份卫片监察编号HN4401182023021503100020 位于中新镇某村某路某号，监察面积0.57亩，其中耕地(含水田)0.54亩，基本农田0.5亩。经查增城区国土资源数据库管理系统，该卫片图斑增城区土地利用规划(2010-2020)为耕地和农田水利用地，2021年土地利用现状为水田、农村宅基地、沟渠和农村道路。结合现场核查情况，该图斑现状为屋前硬底化和围墙。经查询相关档案资料，暂未查询到该屋前硬底及围墙相关用地审批手续。

2023年4月6日，被申请人作出穗增中综责改字〔2023〕0101881号《责令改正通知书》，认定申请人于2023年4月6日在广州市增城区中新镇某村某路某号进行硬底化、修建围墙的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条和《中华人民共和国土地管理法》第七十五条的规定，现责令申请人在2023年4月9日18时前改正违法行为，改正内容和要求如下：清除硬底化、拆除围墙。拒不改正或者逾期不改正的，将依法实施行政处罚。被申请人通过留置方式将该《责令改正通知书》张贴在现场。

2023年4月17日，被申请人对上述围墙及屋前硬底进行拆除。

2023年4月27日，申请人不服被申请人作出的上述《责令改正通知书》及强制拆除行为，分案向本府申请行政复议。

上述事实有现场照片、《国家2023年三月份卫片的情况说明》《责令改正通知书》等证据予以证实。

本府认为：

《中华人民共和国土地管理法》第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《广州市人民政府关于镇街综合行政执法的公告》（穗府〔2021〕9号）规定：1.根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》（粤府函〔2020〕136号）规定，市人民政府决定全市各镇人民政府和街道办事处（以下简称镇街）统一实行综合行政执法；2.《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》（行政处罚权事项）详见本公告附件；3.上述行政处罚权调整由镇街实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施；4.各镇街自2021年9月15日起实行综合行政执法。同时《广州市调整由镇街实施的综合行政执法职权事项目录》（行政处罚权事项）第6项对违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的行政处罚，调整由各镇街实施（南沙区除外）。根据上述规定，被申请人具有查处本辖区范围内违法用地的职权。

《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”第三十七条第二款规定：“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。”第四十四条：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。”第七十五条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，占用耕地、基本农田等农用地进行建设的，应当办理农用地转用审批手续。本案涉案土地为耕地和基本农田，申请人未办理用地审批手续，擅自对耕地和基本农田进行硬底化并在此修建围墙的行为已违反上述规定，被申请人经调查核实后作出《责令改正通知书》并依法送达申请人，符合上述法律规定。至于被申请人强制拆除上述围墙及屋前硬底的行为，本府已另案处理，本案不再处理。

综上所述，被申请人作出的穗增中综责改字〔2023〕0101881号《责令改正通知书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序合法，应依法予以维持。申请人请求撤销该《责令改正通知书》的理由不成立，本府不予支持。

本府决定：

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定如下：

维持被申请人广州市增城区中新镇人民政府作出的穗增中综责改字〔2023〕0101881号《责令改正通知书》。

申请人如不服本府复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向广州铁路运输法院起诉。

二〇二三年六月三十日