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    国土空间规划治理与乡村产业振兴

    2025-05-16 来源: 2025年中国地理学会春季年会“国土空间规划治理与乡村产业振兴”分论坛
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      专家:孙九霞,中山大学教授,增城区“百千万工程”专家智库成员;曹小曙,广州大学教授;田莉,清华大学教授;陈坤秋,湖南大学副教授;曾献君,福建理工大学副教授;梁小薇,广东财经大学讲师

      一、乡村旅游地的国土空间治理与乡土社会重构

      孙九霞教授指出,现行国土空间治理体系在一定程度上存在“乡村遮蔽”现象,需要突破传统国土空间治理的城乡同构范式,建立乡村本位的差异性分析框架。

      在研究旅游影响下的乡村国土空间治理方面,孙九霞教授结合“共同体”理论与人地互动关系,提出“人地共同体”视角,认为以人类活动与地理环境交互作用为核心形成的动态耦合系统本质是自然-经济-社会-技术复合体。

      从“地”的赋权角度看,孙九霞教授认为乡村旅游地中的“地”具有自身的物质能动性。“地”的赋权核心逻辑是通过物质空间与非物质空间的资源整合与治理协作,可以实现乡村旅游地既定空间内资源要素的高效流动、利用与可持续发展,具体路径包括物质空间的跨尺度共建、乡土文化的在地与离土发展等。

      从“人”的赋能角度看,孙九霞教授强调政府、企业、村民、游客等利益相关方的协同治理,认为旅游发展的同时会对乡村社会关系和文化传统产生深度形塑。“人”的赋能路径包括多元主体的关系性共治、“主”与“客”的地方感共享等。

      孙九霞教授还总结了人地共同体的三种模态,即循环共生型、动态互惠型与协同共荣型,它们并非替代关系,而是共同存在于乡村旅游地中。最后,孙九霞教授强调,乡村旅游地国土空间治理的本质应该是“回到地作为物质本身”,人地平位正是这一目标的实践起点。人地共同体理论具有实践张力,可为平衡生态保护、文化传承与旅游发展提供统筹性治理思路。

      二、国土空间体系中的乡村化

      曹小曙教授认为国土空间体系研究包括国土空间价值实现、国土空间安全保障、国土空间演化机理、国土空间优化调控等方面。国土空间“五化”过程形成了四层级国土空间体系,即地质构造体系、自然生态体系、基础链接体系和人地耦合体系。

      曹小曙教授认为乡村性是指“之所以成为乡村的条件”或“乡村的状态”,可表征城乡差异及乡村本质特征。乡村化是指以家庭为核心,人口在本村长期居住,在本县域内同时从事农业与非农活动的社会空间动态过程。乡村化是城乡融合发展、促进乡村发展、保障粮食安全与生态稳定、传承乡村文化与文明的内在要求。我国绝大部分国土空间均为乡村地区,农村常住人口数量庞大,城镇人口中的农业户籍人口也具有典型的两栖性。在此情形下,实现乡村化的路径包括耕地保护与利用、建设用地再开发、生态保护与修复等。

      三、迈向乡村振兴:一个集体土地发展权两级产权差的分析框架

      田莉教授认为随着我国进入后工业化与高质量发展阶段,现行集体土地发展权的制度安排需要进一步优化,以促进农业农村现代化及乡村振兴。

      产权差是指政府对土地进行再分配,但并未赋予土地受让人实质产权的过程。我国集体土地产权差的普遍呈现“角色缺位、权利残缺、行为约束、权益受损”的特点,使得城乡差距居高不下,乡乡差距日益增大。

      乡村土地产权差演进具有阶段特征。在工业化初期,土地再分配打破了土地垄断,促进了工业化。在工业化中期,土地产权差开始弱化,表现为农地流转与管制放松。在工业化后期,土地产权差进一步弱化,表现为土地权利与农民主体性强化。

      一级产权差即正式法律制度范畴内的集体土地发展权,经过了乡村土地发展权过度抑制、过度抑制的纠正两个阶段。二级产权差即地方政府对乡村的规划与管控变化。城乡二元土地制度是城市与乡村土地发展权张力的根本原因,而中央政府的“赋权”与地方政府的“限权”之张力,形成了集体土地发展权一级产权差缩小、二级产权差扩大的特征。

      最后,田莉教授指出乡村产业振兴需要弱化集体土地产权差。强调应通过对集体土地发展权的实质性显化,以确权来保护农民利益,扩大集体土地流转交易的空间范围。通过“城乡融合、名实转换”的系统性制度设计,助力集体土地发展权的实现,是实现乡村振兴的关键。

      四、乡村居住形态变迁与空间治理转型

      陈坤秋认为快速城镇化引发乡村社会空间重组和居住形态变迁,并伴随农村社会分化与空间失衡等现实问题,理解乡村居住形态变迁的逻辑机理成为统筹推进新型城镇化与乡村振兴的关键路径。报告结果表明:以人为本的新型城镇化引致乡村人口流动和迁移模式变迁,并进一步导致乡村社会空间快速重组与居住形态的剧烈变迁。新型城镇化进程驱动乡村居住形态历经居住格局改变、住房低效利用、住房居住功能偏离和房屋闲置4个演化阶段,经济、社会文化和城乡政策分别具有直接驱动、间接影响和宏观引导作用。乡村居住形态变迁推动乡村生活、生产、生态和文化空间转型,耦合联动的互馈机制使得各类空间也会对乡村居住形态施加影响。精明发展导向下科学编制村庄空间规划,运用数字化技术实现乡村跨界治理,推动城乡融合发展促进多元治理和健全乡村空间治理机制是深入实施新型城镇化和乡村振兴战略的空间治理转型趋势。

      五、存量时代城乡融合地区详细规划编制策略

      曾献君认为城乡融合地区普遍存在国有与集体土地权属交织、多元主体利益诉求冲突、增量规划与存量更新需求叠加等特征,传统控规技术难以协调城镇功能升级与乡村品质提升的双重目标。针对国土空间规划体系下城镇开发边界刚性管控引发的规划二元化矛盾,以福建省泉州市惠安县崇武镇莲岛路北片区为例,探索适应城乡要素融合的详细规划编制策略。研究提出“质效双控-单元重构-差异管控”三位一体的规划路径:首先,通过精细化调研建立多源数据整合机制,构建政府、市场、村民多方参与的协同治理框架;其次,突破传统均质化单元划分方式,依据产权边界、功能复合度及更新潜力,将片区重构为城镇、城乡协调、村庄三类非均质单元;最后,实施差异化用途管制策略,对工业提质型、遗产保护型、社区微更新型等单元制定正负面清单,采用弹性指标管控与刚性底线约束相结合的调控手段。案例实践表明,该策略通过土地综合整治与功能优化,有效平衡了城镇产业转型、公共服务补缺与村庄环境提质需求,为破解城乡空间治理二元困境提供了技术支撑。

      六、基于镇村集成规划的镇村统筹协调——以南海区里水镇为例

      梁小薇以南海区里水镇为例,探讨了一种面向镇村统筹的新型空间规划编制类型。为支撑广东省“百千万工程”,促进城乡区域协调高质量发展,广东省提出编制“镇村集成规划”,以发挥国土空间规划对于乡村振兴的支撑作用。南海区里水镇作为“百千万工程”中心镇示范点,被纳入到广东省镇村国土空间集成规划试点名单。在传统的国土空间规划、全域土地综合整治规划、村庄规划的基础上,里水镇的“镇村集成规划”强调了镇村统筹协调发展,通过“留+腾”的模式实现城镇开发边界外的203用地的镇域统筹,探索了乡村存量建设空间按需腾挪、有序流动的空间保障机制,打破了传统规划中“镇村割裂”的局限性,实现了“自上而下”的规划要求和“自下而上”的乡村建设需求的对接,助力全域土地综合整治、“百千万工程”、乡村振兴的推进和实施。


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